围绕立法过程中的争议及焦点问题，南都采访参与立法的人士进行解读

近年来，“镉大米”事件、“毒地”事件的曝光，让环境领域相对“冷门”的土壤污染问题跃入公众视野。与更为直观的雾霾、水污染相比，土壤污染被称作“看不见的污染”，它更为隐蔽、滞后，一旦污染却更难逆转。8月31日，被称为“最强”版本的土壤污染防治法在全国人大常委会上全票通过。法律将于明年1月1日起实施。用全国人大常委会法工委行政法室副主任张桂龙的话来说，“这部法律就是为了保障和实现人民群众住得安心、吃得放心的一部法律”。而在业界看来，法律中对于污染责任人认定、污染治理谁来买单、如何对污染行为严惩重罚等核心问题给出的清晰答案，将为我国土壤污染的防与治提供更为坚实的法律保障。近日，围绕立法过程中的争议及焦点问题，南都记者采访了参与立法工作的全国人大及生态环境部有关负责人。

涉及“公开”的表述，在土壤污染防治法中出现六次，包括土壤污染状况和防治信息、土壤污染重点监管单位名录等。

公众参与，也作为土壤污染防治的一项基本原则，在法律中予以明确。法律还规定了举报奖励制度，对实名举报并查证属实的，给予与奖励。

新闻媒体的监督也被专门提及。法律规定，新闻媒体对违反土壤污染防治法律法规的行为享有舆论监督的权利，受监督的单位和个人不得打击报复。

土壤环境状况不容乐观

法律在“千呼万唤”中出台

“在土壤污染方面，一个普遍的现象是企业污染、政府买单、老百姓受害，这在常州‘毒地’事件中反映的尤为集中。”自然之友法律项目负责人葛枫告诉南都记者。

2016年4月，500名常州外国语学校在校生疑似因化工厂污染地块中毒，引起舆论关注。随后，社会组织自然之友、绿发会对3家涉事化工企业提起了公益诉讼。

案件一审虽以败诉告终，但葛枫认为，以个案推动立法秩序的确立，是更为深远的目标。在法律制定过程中，自然之友还向有关部门提出了多项针对性建议。

与此同时，有数据显示，我国土壤环境状况总体已“不容乐观”。

2014年公布的《全国土壤污染状况调查公报》中指出，中国耕地土壤环境质量堪忧，工矿业废弃地土壤环境问题突出，全国土壤总的点位超标率为16.1%.

在此背后，是过去我国土壤立法保障的缺失。南都记者关注到，上世纪80年代，水污染防治法与大气污染防治法相继出台，土壤立法迟到20余年。

对此，全国人大环资委法案室副主任王凤春作出解释：从污染形成过程和环境法发展历程看，这是比较正常的过程，西方发达国家土壤污染防治立法也一般比大气、水污染防治法要晚10到20年。这与土壤污染本身具有滞后性、长期性等特性有关。

“环境保护法、水污染防治法等多部法律对土壤污染防治也做了规定，但这些规定较为分散，规定内容较为原则。此外，这些规定侧重于预防，对怎么治涉及不多，系统性、针对性也不足。”张桂龙也表示。

土壤污染防治法的制定意义重大。张桂龙指出，这既是贯彻落实党中央有关土壤污染防治的决策部署，完善中国特色社会主义法律体系，尤其是生态环境保护、污染防治的法律制度体系的重要举措，更为我国开展土壤污染防治工作，扎实推进“净土保卫战”提供了法治保障。

污染地块谁来担责?

有关部门认定要制定具体办法

葛枫记得，在常州“毒地”案的公益诉讼庭审过程中，原被告双方争议最大的焦点是谁来为“毒地”事件担责。

“问题关键在于3个化工企业应该承担什么责任。”葛枫告诉南都记者，按照污染者负担原则，3家企业的责任不容回避，但污染责任人界定等问题，仍面临法律和技术上的障碍。

南都记者了解到，如何有效认定污染责任人，建立起有效的污染防治责任体系，也是立法过程中的一大难点。

全国人大环资委法案室副处长付莎介绍，土壤污染防治法的制定就是要解决土壤污染无人担责和土壤污染防治工作无人负责的情况。

“谁污染，谁担责”。总则中规定，土地使用权人从事土地开发利用活动，企业事业单位和其他生产经营者从事生产经营活动，应当采取有效措施，防止、减少土壤污染，对所造成的土壤污染依法承担责任。

地方政府的责任也在法律中予以明确。法律规定，国家实行土壤污染防治目标责任制和考核评价制度，将土壤污染防治目标完成情况作为考核评价地方各级人民政府及其负责人、县级以上人民政府负有土壤污染防治监督管理职责的部门及其负责人的内容。

对于已经受到污染的地块，法律明确由“土壤污染责任人”担责，其负有实施土壤污染风险管控和修复的义务。地方人民政府生态环境主管部门因实施或者组织实施土壤污染风险管控等活动所支出的费用，由土壤污染责任人承担。

“跑了和尚怎么办?”———由于土壤污染具有滞后性、累积性等特征，对于已经无法找到责任人的“历史遗留问题”，由谁来担责?

法律规定，土壤污染责任人无法认定的，“土地使用权人”应当实施土壤污染风险管控和修复。而对于土壤污染责任人不明确或者存在争议的，由地方人民政府有关部门认定。

“这个‘认定’过程也不是随意的，而是要按照法定程序进行的，法律要求国务院生态环境主管部门会同有关部门制定认定办法，按照认定办法的规定来进行认定。”付莎表示。

污染修复谁来买单?

基金制度是重要立法突破

土壤污染修复成本巨大，修复资金如何筹措和保障，也是立法中的一大难点。

王凤春介绍，法律规定了专项资金和基金制度，特别是把基金制度写到了法律规定中，在当前财政体制下应当是重要法律突破。

法律规定，国家加大土壤污染防治资金投入力度，建立土壤污染防治基金制度。设立中央土壤污染防治专项资金和省级土壤污染防治基金。

基金的用途也被明确。具体来说，用于农用地土壤污染防治和土壤污染责任人或者土地使用权人无法认定的土壤污染风险管控和修复以及政府规定的其他事项。

此外，国家还鼓励金融机构加大对土壤污染风险管控和修复项目的信贷投放;鼓励金融机构在办理土地权利抵押业务时开展土壤污染状况调查;鼓励并提倡社会各界为防治土壤污染捐赠财产，并依照法律、行政法规的规定，给予税收优惠。

对于基金制度中尚未明确的中央、地方财政出资比例问题，王凤春表示，土壤污染防治工作当前尚处在起步阶段。污染情况怎么样，每年需要政府花多少钱进行调查、监测、评估、风险管控及修复，还需要政府有关部门根据实际情况来定。“现在确定一个财政支出比例，并不合理。”

“搞政府性基金还是搞更具商业性的绿色发展基金，搞不搞企业运营的投资基金，还需要政府有关部门进行研究。”王凤春表示。

南都记者了解到，法律规定基金的具体管理办法，由国务院财政主管部门会同国务院生态环境、农业农村、自然资源、住房城乡建设、林业草原等主管部门制定，有关部门在管理办法制定中会具体研究考虑这些问题。

如何避免“镉大米”?

对“生病”耕地进行严格管控

强化存在风险地块的管控，防止已受到污染的耕地生产镉大米等粮食作物，或在有风险的建设用地上再建住宅，法律也作出规定。

生态环境部土壤司副司长钟斌介绍，为保障农业生产环境安全，法律进行了专门的制度安排，即建立农用地分类管理制度：对轻度和中度污染的耕地，通俗讲“亚健康”的耕地，划为安全利用类;重度污染的，通俗讲可以理解为“生病”的耕地，划为严格管控类。

法律加强对严格管控类耕地的用途管理，依法划定特定农产品禁止生产区域，严禁种植食用农产品;制定实施重度污染耕地种植结构调整或退耕还林还草计划。

在建设用地方面，法律规定，列入建设用地土壤污染风险管控和修复名录的地块，不得作为住宅、公共管理与公共服务用地。

付莎介绍，从污染发生的过程来看，现在的土壤污染一般都是以前排污行为(不管是合法和非法的)造成的，对特定污染地块土壤污染责任人、土地使用权人和政府部门要对过去发生的污染行为所造成的土壤污染承担进行调查、风险评估、风险管控及修复等义务。

也就是说，明年起法律实施后，有关责任主体应当按照法律规定对有关地块的土壤污染状况进行“体检”。

上述“体检”结果表明污染物含量超过土壤污染风险管控标准的地块，有关主体就要进行土壤污染风险评估，并按照国家有关规定以及土壤污染风险评估报告的要求，采取相应的风险管控措施和修复措施。如果没有按法律规定进行调查、风险评估、风险管控、修复等措施，要追究相应的法律责任。

从“不能说”到主动公开

强化信息公开和公众参与

土壤污染信息公开，也是立法过程中较受外界关注的内容之一。

中国土壤信息公开，曾经历了一个颇为曲折的过程。20 0 6年，一场官方宣称耗资10亿元的土壤污染摸底战役在全国打响。然而，调查结束后，调查结果却成了“不能说的秘密”，一直未向社会公开。

彼时，北京律师董正伟向环保部提出申请，要求公开全国土壤污染数据信息，环保部作了长达22页的回复，但提到调查数据时，却以“国家秘密”为由拒绝公开。

“不能说，不能说，不能说。”全国土壤污染状况调查技术指导组专家、广东省生态环境与土壤研究所研究员万洪富曾公开表示，“结果其实没有那么恐怖，不明白为什么不能公开。”

直到2014年，我国土壤调查数据才首次公之于众。不仅仅是土壤污染基本调查信息，污染地块等关乎公众利益的内容，也一直“蒙着面纱”。

新通过的土壤污染防治法，在信息公开和公众参与方面，无疑向前迈进了一大步。

南都记者查询发现，涉及“公开”的表述，在法律中出现六次，包括土壤污染状况和防治信息、土壤污染重点监管单位名录等。

例如，设区的市级以上地方人民政府生态环境主管部门应当按照国务院生态环境主管部门的规定，根据有毒有害物质排放等情况，制定本行政区域土壤污染重点监管单位名录，向社会公开并适时更新;修复施工期间，应当设立公告牌，公开相关情况和环境保护措施。

此外，为摸清我国土壤“家底”，法律规定，每十年至少进行一次土壤污染状况普查，这一做法将为土壤污染防治和生态保护的监督管理发挥基础性作用。而普查信息，也将依据相关法律法规要求依法进行公开。

钟斌说，我们也在研究发达国家信息公开经验。据了解，发达国家关于土壤调查的项目，一般只公开统计分析报告，具体点位信息一般不予公开。主要考虑是为防止具体点位被人为干扰，以保障调查的真实性;以及具体点位涉及个人隐私等。

公众参与，也作为土壤污染防治的一项基本原则，在法律中予以明确。法律还规定了举报奖励制度，对实名举报并查证属实的，给予奖励。

新闻媒体的监督也被专门提及。法律规定，新闻媒体对违反土壤污染防治法律法规的行为享有舆论监督的权利，受监督的单位和个人不得打击报复。

土壤污染防治法将于明年起实施。业界也期待，有关部门能尽快出台基金制度的具体办法和污染责任人认定的具体办法，为法律落地执行提供保障。